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实践中森林、山岭、水库、河流等被政府承包给私人后，因排斥公众合理利用而引发社会冲突的现象屡见不鲜。

See Carol M.Rose,Romans,Roads,and Romantic Creators:Traditions of Public Property in the Information Age,66 Law and Contemporary Problems 94. (37)参见前引(31)，王旭文，第9页以下。(20)当然，对于所有权概念具有形式统一性的一般性判断，笔者并不否认。

作为一个公共法人，其支配意志要受到国家或上级的影响和干预，并受到各类针对国有资产的特别法的规制。至于何为合理，则应根据经济、社会发展的实际情况和公众需要综合判断。资源一旦被分割成特定部分为具体主体所合法支配，就具有了民法上的物的含义，此时利用者的支配或交易要想取得合法效力，就须遵循物权法、合同法等民法规范，但国家仍保留有管制权力。民法规范居于基础地位，但主要遵循一般原理和规则，特别立法需求不大。(三)司法补充 在资源国家所有权的行使中，司法主要发挥着平衡补充的作用。

另外，这里的公共法人与前文提到的国有单位本质上是一致的，只是表述角度不同，前者更加强调独立的民事主体身份及权责能力。由此，太阳能、风能等难以特定化的资源将被排除在外。我国自新中国成立之后，与计划经济体制和以单位为基础的社会管理体制相适应，建立了权力高度集中的行政体制，如何防止行政权力滥用与防范行政不作为同样是我国面临的两个大问题，域外国家成熟的行政程序法治经验为我们提供了实证基础，有必要顺应世界发展趋势，吸收借鉴域外经验，完善统一程序立法。

随着四中全会国家全面推进依法治国战略实施的推进，有必要制定中央层面立法，将《依法行政纲要》和《法治政府意见》中关于规范执法活动的要求上升为法定程序义务，使之成为约束行政机关的硬性机制，用法治的方式推进依法行政，建设法治政府。1.针对多层执法问题，明确执法权配置规则，减少执法层级。借鉴美国及其他国家经验，《建议稿》在合理配置执法资源方面主要构建以下机制：第一，执法方式多元，在传统高权执法方式之外，根据不同情形引入不同处理方式，包括劝导而不予执法、进行执法和解等。(4)实体法上关于部门之间的职权划分规定不清晰，执法机关害怕承担越权引起的责任，客观上造成不作为。

对个体独立主体地位的尊重是行政权运行首先需要符合的基本要求，因此，保障公民在行政权力运行过程中的程序权利是立法的首要目的。4.合理配置执法资源，程序制度构建遵循充分类型化思路。

西班牙、葡萄牙和我国台湾地区、澳门地区的行政程序法，都对行政机关内部程序机制有规定，这对于我国立法有借鉴意义。受立法宜粗不宜细政策影响，执法权行使的条件往往不明确、不具体，大量实体法授予执法部门巨大裁量权。以开办个体餐馆为例，公众在网上点开，便能了解到所要办理手续涉及的部门信息和需要准备的材料。公开本机关执法事项在地方已经开展数年，很多执法机关都公示了本机关的执法事项。

(1)建立常态执法检查机制。4.行政执法过程缺乏规范，需要通过立法建立常态执法机制与规范执法过程。应松年整理出版《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版。行政机关应当加快电子政务建设，推进行政事务办理信息化，提供更为便民的服务。

湖南在《湖南省行政程序规定》基础上制定《湖南省规范行政裁量权办法》，采取控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例等多种方式，对行政裁量权的行使实行综合控制，这些机制对实现公正执法发挥了较大作用。自20世纪90年代突破程序法就是诉讼法的认识，开始行政程序法研究以来，历经20余年的努力，行政法学界关于行政程序法理论研究渐趋成熟，取得令人瞩目的研究成果，涵盖行政程序法理论及立法的各个方面，包括：行政程序法基本原理得到深入研究。

此外，有的执法人员认为裁量基准有时本身成为实现个案正义的障碍。《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》出台后解决了部分执法活动的规范问题，但是，执法实践中仍然较为普遍地存在执法乱作为、执法不规范、执法不作为、执法不公、执法效能不足、执法腐败等诸多问题，需要进一步完善执法程序立法予以规范。

(三)制定综合性立法的两种方案 制定关于行政执法程序的综合性立法有两种方案可以选择： 第一种方案，立法一步到位，由全国人大制定《行政程序法》，全面规定行政活动的程序，将行政执法程序作为其中一章予以规范。行政法基本原则在法院的司法判决中也得到体现。具体体现在：(1)运动式执法、突击执法比较突出，执法缺乏常态化，尤其是在食品安全领域、消防安全领域、交通违章治理、城市电动车三轮车治理等领域，[1]日常执法检查不到位，往往出了事故才进行集中整治。回应《决定》对行政活动提出的基本要求，《建议稿》规定了合法原则、公开原则、诚实信用原则、平等原则、比例原则等行政执法应当遵循的基本原则。我国立法工作已经由最初的宜粗不宜细调整为注重立法质量，提升立法质量的一项重要内容就是法律条文应当有可操作性，尤其程序立法应当满足这一基本要求。(3)《行政执法程序条例》与规章、行政规范性文件的关系。

(3)部门之间执法力量配置不合理，执法人员机械按照级别配备，没有考虑到有的部门如食监、工商执法任务繁重需要配备更多执法人员，执法力量与执法任务之间存在较大矛盾，造成执法不作为。浙江金华首创行政处罚裁量基准制度之后，为很多地方效仿。

20世纪以来，西方国家普遍由议会国家转型为行政国家，行政权在国家权力结构中呈现出日益扩张的势头。因此，《建议稿》以执法的完整流程为主线架构，按照总则、执法的启动、过程、决定、决定的效力与决定内容的实现、法定程序责任机制予以架构。

第二，现代行政权力运行包含行政理性与行政民主两方面基本要求。2.以规范执法决定作出为主、同时规范执法过程及执法中的事实行为。

调研中，山东省高院、湖南省高院、辽宁省高院提供的数据显示撤销判决中因为事实认定错误导致行政机关败诉的比例最高，反映出执法决定中事实认定存在问题较多，而事实认定存在问题与执法证据规则不完善有很大关系。执法权下沉至乡镇后，出现乡镇执法能力不足、执法难度大等问题。裁量权不规范行使造成执法不公，裁量权不规范行使既有执法人员认识不同原因，也有滥用裁量权谋取利益的问题。2.针对执法不作为，懒政、怠政等问题，结合造成执法不作为的原因，《建议稿》从完善内部机制与外部机制两个方面规定了一系列机制。

《依法行政纲要》实施已近十年，当前的社会形势和法治政府建设面临的问题和任务已经发生了很大变化，通过指导性文件的方式推进依法行政、建设法治政府，已经远远不能适应当前新的社会条件。6.针对行政决定效力制度缺失问题，《建议稿》专章规定了行政执法决定的效力。

制定《行政执法程序条例》是在当前国家提出国家治理体系和治理能力现代化改革总目标的社会条件下展开，执法程序立法应当能够保障行政执法的现代化转型。行政执法是国家法律实施的重要机制，《决定》对如何完善行政执法程序提出一系列具体要求，包括建立执法全过程记录制度、严格执行行政执法决定法制审核制度、建立健全行政裁量权基准制度、加强行政执法信息化建设和信息共享、推行行政执法公示制度等等。

(4)拒绝申请人申请的，应当听取申请人的意见，并说明理由。如最高人民法院2004年公布的《最高人民法院关于规范行政案由的通知》中列举的行政行为种类有27种，除行政处罚、行政许可、行政强制之外，还包括行政确认、行政合同、行政奖励、行政补偿、行政给付、行政征用、行政征购等20余种。

《建议稿》主要规定以下机制： (1)总则中规定职权法定原则，规定行政机关职权根据法律、法规、规章确定。四、《行政执法程序条例专家建议稿》拟构建的主要制度及其可行性 (一)关于条例与现有单行立法之间的关系 《行政执法程序条例》是关于行政执法的基本立法，并不替代关于执法程序规定的单行立法，而是与单行立法并存，但是要防止单行立法架空《行政执法程序条例》。《决定》中重点提到了完善行政裁量基准机制。根据课题组的调研，出现执法不作为的原因是多方面的，包括： (1)有的地方为满足领导发展地方经济政绩的需要，一些部门如果严格执法被认为会影响经济发展，如环保、食品安全监管、城建等部门。

2011年1月，辽宁省制定《辽宁省行政执法程序规定》，对行政执法程序作出全面、系统规定。当然，这并不影响《行政执法程序条例》作用的发挥，因为《行政执法程序条例》吸收了现有立法的制度，进行了补充完善，并填补了现有立法存在的很多立法空白。

2.针对多头执法问题，明确如何确定机关职责的规则，为此，《建议稿》规定了联合执法、管辖确定规则、行政协助等内部行政程序机制。(4)国务院三个全面推进依法行政的行政规范性文件：2004年4月《关于全面实施依法行政纲要的通知》。

6.行政执法效能不高，需要完善相关机制提高政府公共服务水平。(3)规定政府信息公开制度的《政府信息公开条例》。